农村集体产权制度改革的宜良实践
2017年9月，宜良县被国家农业部确定为第二批农村集体产权制度改革试点县。经过9个多月的试点实践，改革取得了阶段性成效，稳妥有序完成了清产核资、成员身份认定等阶段工作，2017年12月接受国家综合督查组检查并得到充分肯定，国家、省、市主流媒体进行宣传报道40多次，接待省内外有关学习交流30多次。
“五定”强化顶层设计，构建改革框架体系
坚持把农村集体产权制度改革作为推动农业农村发展、实施乡村振兴战略、巩固党的执政基础的“先手棋”来抓，高度重视，精心谋划，科学设计，保证了改革试点工作顺利开展。
一定机构。县委、县政府成立了由县委书记、县长担任“双组长”，县委副书记、副县长为副组长，50家县直单位和乡镇主要领导为成员的领导小组，下设综合协调组、督导组、司法维稳组、宣传组、课题研究组和办公室；乡镇由党委书记、乡镇长担任双组长，成立相应的组织机构和工作机构；村（社区）、小组则由党组织书记牵头，吸纳“两委”及有关人员组成工作队，构筑了党政一把手负总责、县乡村纵向贯通、相关单位横向联动的组织体系。
二定标准。按照“因地制宜、先易后难、分类分步实施”思路，围绕试点工作各个重点环节和节点目标任务，及时研究制定“1+4”改革施工路线图，即一个试点工作方案，清产核资、成员身份认定、集体资产量化股权设置与管理、新型农村集体经济组织组建四个阶段配套指导意见，对5个重点环节37项改革工作任务作出全面部署，明确工作原则和政策底线，确保改革各阶段工作有章可循，政策执行不走偏。
三定方式。按照“试点先行、流程操作、压茬进行、梯次跟进”思路，在城区、城郊和山区分别选择有代表性的20个村先行先试，做到谋定而后动，避免走弯路。
四定程序。结合改革目标任务和难点重点，细化分解具体工作任务，明确工作标准、步骤和程序，以图表、流程等“可视化”形式逐项安排部署，适时进行“回头看”，确保改革工作环环相扣，杜绝和减少纰漏，防止和降低改革风险点。
五定清单。制定试点工作时间进度表及目标任务清单、档案痕迹管理“可追溯”标准清单，明确了改革的9个阶段时间节点、28项目标任务涉及的146项工作清单，细化规范档案管理的5大类别、27种归档材料的内容及保管期限，实行倒排工期、挂图作战、防止进度失衡，大大提高了基层推进改革可操作性。
“六机制”强化保障，确保改革有序推进
坚持健全完善体制机制，创新工作方式方法，保障改革全方位推进。
一是建立“全环节”工作推进机制。建立并坚持县委常委会一环节一研究、领导小组一月一推进、办公室半月一分析、乡镇一周一交流、全县一环节一验收、县纪委适时跟踪督查问效机制，在清产核资阶段，开展两轮“五查五看”，坚持“四不放过”全覆盖的交叉验收；在成员身份认定阶段，开展“四抓、四清”交叉验收；在折股量化阶段，开展专项督查，确保每个阶段工作环环相扣、无缝对接。
二是建立“全覆盖”包保机制。采取19名县级领导联乡包片、50个县直部门112名科级干部“一对一”包村、乡镇干部包组的方式，组织联系乡镇指导组和联村指导员每个重点环节到联系乡、村开展一次调研、一次指导、一次座谈、一次检查、一次专题汇报“五个一”工作，研究解决具体问题。
三是建立“全联动”配合机制。从相关职能部门抽调骨干力量，分别设置了信息咨询、综合协调、矛盾调处、技术指导、课题研究等专项工作组，做到分工协作、形成合力。
四是建立 “全方位”问题发现机制。对改革中遇到的问题，采取一周一收集一汇总，到村到组到人，建立问题清单销号管理制，把解决问题贯穿改革始终。
五是建立“全口径”矛盾化解机制。由信访、法制、司法、法院、纪检等部门根据政策、统一口径，认真做好信访接待，编制农村集体产权制度改革适用法律法规“口袋书”，便于解决问题，避免出现双重标准、两种“声音”。
六是建立“多元化”督查工作机制。采用线上与线下督查相结合的方式，线上督查由县委改革办与县督查办联合负责，主要依托“宜良督查”APP“晒改革进度”，定期进行清单式跟踪督查；线下督查由改非领导督查专员组成6个督查工作组开展专项督查，县纪委适时跟踪问效，确保改革推得动、走得稳、抓得实。
“四坚持”统一思想，凝聚改革共识
坚持开门搞改革，做到“宣传发动、政策培训、答疑解惑、程序民主”“四个贯穿”改革始终，消除疑虑、凝聚共识、形成合力。
一是坚持宣传发动贯穿始终。通过召开会议讲清形势、学习文件领会精神、谈心谈话促进交流等方式，消除部分领导干部推进改革的畏难情绪；通过召开动员会、群众会，制作宣传标语，发放宣传资料，推送短信、微信等方式，激发广大农民群众理解、支持、参与改革的热情，累计发放宣传资料12.4万份，制作宣传标语12000多条。
二是坚持政策培训贯穿始终。在整个改革过程中，做到每一项重点工作“先培训再行动”， 采取分片集中方式开展专题培训380场次，共培训县、乡、村三级干部18000多人次，切实保障推动改革核心业务团队政策熟、业务精，确保改革各环节有条不紊开展。
三是坚持答疑解惑贯穿始终。编制了产权制度改革《政策百问》《法律法规问答》等“口袋书”，统一了500余个改革中可能出现问题的政策和法律解答口径，避免出现双重标准、两种“声音”；印发了《关于清产核资阶段有关问题的处理意见》《关于成员身份认定有关问题的处理意见》，重点对确权确股不确地、承包地大稳定小调整、特殊人员集体经济组织成员身份认定等32类全县面上共性问题的相关政策进行了明确，依法依规引导基层逐个攻破改革难关。
四是坚持程序民主贯穿始终。整个改革过程严把民主程序关，对改革中涉及的重大事项，比如，怎么认定集体成员，资产如何量化，是否保留集体股，保留多大比例等，充分尊重农民意愿，把选择权交给农民，做到每个步骤都让群众清楚明白，每个环节都邀请群众参与，每个争议都与村民共商解决，每个成果都经群众签字确认。无论现场指界、实地测绘，还是矛盾排查、纠纷调处，都充分发挥村“两委”、“五老”人员和村民小组长作用，通过村民自治来民主协商、民主议决，保障群众的知情权、参与权、决策权、监督权。全县共召开县、乡、村群众会2460多场次，特殊成员“一事一议”民主讨论会议1356次，认定特殊成员身份1244人。
“三行动”狠抓问题整治，破解改革难题
坚持问题导向，紧盯影响改革顺利推进的障碍及瓶颈制约，及时部署开展“私开乱挖”专项整治、不规范合同专项整治、重点矛盾和问题专项化解“三个专项整治”行动，有效解决历史遗留问题，起到“定纷止争”作用。
一是开展“私开乱挖”专项整治行动。针对清理登记出来的私开乱挖集体土地收归集体难的问题，首先由林权部门确认是否属于林地范围，属于林地的由林业部门按有关法律法规处理，不属于林地的由村（社区）按民主程序讨论，制定“一村一策”办法进行处理。共清理登记私开乱挖集体土地4.4万余亩，现已收归村集体管理3.18万余亩。
二是开展不规范合同专项整治行动。集中整治农村普遍存在的“无效合同”、“永久合同”、“口头合同”等现象，全县共清理合同9887份，其中，不规范合同671份，已稳妥规范违约合同、争议合同和判定无效合同533份，为下步规范“三资”管理打牢了基础。
三是开展矛盾化解专项行动。充分发挥基层党组织在化解基层矛盾纠纷过程中的“第一道防线”作用，逐级建立矛盾纠纷调解及包案化解机制，坚持群众民主议事协商消化一批、司法调解一批、指导员和司法部门主动“下访”化解一批、引导走法律途径一批，累计排查出矛盾纠纷9类348个，已妥善处理265个，进一步提升了农村社会管理水平。
通过以上几点举措，取得了一些成效
（一）摸清了家底。对全县112个村（社区）821个村小组的账内资产资金、债权债务和村级资源等全面清查验收，目前全县已清理出货币资金9.11亿元，债权2.56亿元，债务1.70亿元，经营性固定资产3.39亿元，非经营性固定资产22.19亿元，资源性资产74.38万亩，经营性在建工程0.65亿元，非经营性在建工程1.11亿元，一事一议资金0.06亿元，公积公益金2.93亿元，做到产权明晰、台账健全、运行规范， 确保集体资产在阳光下规范运营，让群众享受到改革的红利。
（二）理顺了权属关系。按照“有法依法、无法依规、无规依民”的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，发动群众彻底搞清本集体经济组织成员的范围、数量和权益，既防止“两头占或两头空”的现象，又防止多数人侵犯少数人的利益。现已在全县常住人口322722人、户籍人口321686人中，认定集体经济组织成员322054人。
（三）保障了财产权益。坚持“依法依规、尊重历史、公平合理、民主决策”的原则，制定政策“红线”，采取“一村（组）一策”的办法，开展折股量化工作，股权管理原则实行“生不增，死不减、进不增、出不减”，“量化到人、确权到户、户内共享、社内流转、长期不变”的静态管理模式，个别村可结合实际实行随人口变动而调整股权的动态管理。截至目前，以资产量化的村（社区）有97个，以份额量化的村（社区）193个。
