近日，在民政部、财政部联合召开的全国健全特困人员救助供养制度视频会议上，民政部部长指出，今后我国对于特困人员的救助供养将坚持城乡统筹的原则，确保城乡特困人员在救助供养方面权利公平、机会公平、规则公平，实现托底保障，切实做到应救尽救、应养尽养。
据统计，目前全国没有劳动能力，没有生活来源，没有法定赡养、抚养、扶养义务人(简称“三无”)的特困人员，多达590余万人。此外，徘徊在“三无”边缘而没有统计在内的特困群众，尚无确数。如何救助特困人群，已成为我国脱贫攻坚的重点任务，更是关系全面建成小康社会目标实现的关键。
特困失能人员生存堪忧
在江西一家县级养老院，80多岁的袁奶奶经常因为摔倒住进医院。作为农村五保老人，尽管袁奶奶的住院费用政府全包，但住院期间的护理费敬老院没有办法承担，医院的护工太贵请不起，只能发动院内的老人去照料。
据民政部副部长宫蒲光介绍，为解决城乡“三无”人员生存保障问题，我国从上世纪50年代开始，分别建立起农村五保供养制度及城市“三无”人员救济和福利院供养制度。改革开放后，这些人群的供养实现了向财政供养的重大转变。2014年，国务院颁布施行《社会救助暂行办法》，将农村五保供养和城市“三无”人员救助制度统一为特困人员供养制度。
统计显示，截至2015年年底，全国城乡特困人员共有591.4万人。其中，农村五保对象517.5万人，占全国农业人口的0.6%。城市“三无”人员73.9万人，占全国非农业人口的0.16%。
我国特困人员救助供养形式目前分为在家分散供养和在当地的供养服务机构集中供养。宫蒲光指出，在全国591.4万城乡特困人员中，在机构集中供养的有183.8万人，占31%。整体上看，无论是分散，还是集中供养，城乡特困人员的基本生活都得到了较好的保障，但在供养服务，特别是丧失生活自理能力的生活照料护理上还存在明显的薄弱环节。主要表现在：受供养服务机构经费和服务能力等限制，一方面丧失生活自理能力特困人员集中供养需求难以得到满足;另一方面，供养服务机构收住的大多是有生活自理能力的特困人员，甚至出现床位空置。
据统计，特困人员中目前完全或部分丧失生活自理能力的约179万人。其中，集中供养的仅有57万人，集中的供养人员不到总数的1/3。全国平均每13名集中供养的五保对象仅拥有1名工作人员，人员设施不足、维护经费不足等因素导致很多农村老人无依无靠、不救不活。
记者在北京的敬老院里了解到，低龄老人照顾高龄老人只是一种理想模式，由于条件有限、额外劳动，导致有些低龄老人并不愿意住进养老院。因此，由于护理力量的不足，失能和未失能老人在集中供养意愿上结构性失衡，那些真正失能、需要照料的老人往往被拒之门外。
宫蒲光表示，目前，我国城乡特困人员保障工作取得了明显成效。但从总体上看，当前特困人员救助供养工作仍然存在着城乡发展不平衡、相关政策不完善、工作机制不健全、资金渠道不通畅、供养水平不高、管理服务不规范等问题，迫切需要进一步健全完善。
政府托底保障义不容辞
针对特困人员的救助供养，国务院出台的《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》(以下简称《意见》)明确，城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的，应当依法纳入特困人员救助供养范围。
《意见》提出，特困人员救助供养制度的基本原则是坚持托底供养、坚持属地管理、坚持城乡统筹、坚持适度保障。《意见》明确，要强化政府托底保障职责，为城乡特困人员提供基本生活、照料服务、疾病治疗和殡葬服务等方面保障，做到应救尽救、应养尽养。立足经济社会发展水平，实现特困人员救助供养制度保基本、全覆盖、可持续。
“应救尽救，应养尽养是政府义不容辞的责任。”中国农业大学人文与发展学院教授、中国社会保障学会社会救助分会副会长左停表示，目前特困人员供养经费基本来源于地方政府一般性财政转移支付，而中央财政转移在东、中、西部地区比例不同。因此，地方政府支付水平参差不齐，特困供养对象的认定标准、服务水平也差异很大，导致一些特困人员未纳入社会救助供养范围。
左停认为，政府应创办一批有较好救助服务能力的中心供养机构，使其作为支点发挥好“杠杆性”的救助作用。此外，还应加大困境儿童的临时救助力度。对于不符合孤儿审批条件，生活处于极端贫困的困境儿童，也可以认定为“事实上无人抚养儿童”给予临时生活补贴，缓解其在生活和求学中所面临的压力，保证其健康成长。
民政部社会救助司司长刘喜堂表示，此次制度设计或者政策目标与过去相比，最明显的就是体现了城乡统筹，通过特困人员救助供养制度，把城乡人员统筹到一个制度里。今后，特困人员供养的基本生活和照料服务标准，分散和集中供养模式以及资金保障都将实现城乡统筹，体现出政府对公民权利公平、机会公平、规则公平的保障。
适度保障明确护理标准
特困失能人员不仅需要基本生活保障，还需要有人照料。此次《意见》明确，特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准。基本生活标准应当满足特困人员基本生活所需，照料护理标准应当根据特困人员生活自理能力和服务需求分类制定，体现差异性。
宫蒲光表示，特困人员救助供养的标准始终是人们非常关注的问题，此次标准制定过程中主要把握了适度保障、分类制定、提高统筹层级三个基本原则。
首先，坚持适度保障的原则。在坚持托底供养这样一个政府应尽的责任的前提下，强调了要从当前经济新常态和与整个经济社会发展水平的实际出发来建立保障制度，确定特困人员救助供养的标准。做到量力而行，具有可持续性。
其次，分类制定标准。《意见》提出的特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准两大类。过去的标准主要突出在基本生活标准上，这次提出了两个标准。基本生活标准要满足特困人员的基本生活需求，照料护理标准就要根据特困人员的生活自理能力和服务需求分类制定，这个标准有一定的差异性，体现出特困人员救助供养的差异化。
再次，提高统筹层级。原来的《农村五保供养条例》定的统筹层级是在乡镇一级，2006年新修订的《农村五保供养工作条例》提高了层级，提出省级人民政府和设区的市级或者县级政府都有权来制定特困人员的供养标准。2014年出台的《社会救助暂行办法》明确，特困人员供养标准由省级政府或者设区的市级人民政府确定、公布，这次的《意见》坚持了《社会救助暂行办法》的规定。
刘喜堂解释说，这次《意见》最大的调整就是按照基本生活标准和照料护理标准两个类型进行划分。过去农村五保供养强调的是保基本生活，没有明确护理的内容。今后，同一个特困人员，无论是集中供养的，还是分散供养的，在基本生活和照料护理上的标准是一致的。
宫蒲光强调，为特困人员提供照料护理服务是特困人员救助供养制度的重要内容。今后，无论是分散还是集中供养，都要根据特困人员生活自理能力和服务需求分类制定照料护理标准。完全或部分丧失自理能力的特困人员，将优先提供集中供养服务。在工作考核中，完全或部分丧失生活自理能力特困人员的集中供养率，将成为今后考核特困救助供养工作的重要指标，将成为今后特困人员救助供养实现城乡统筹托底保障。（来源：《中国改革报》记者 任丽梅）
